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¿Cómo aliviar la pobreza energética a partir de energías renovables? Diseño de un ensayo aleatorio en barrios vulnerables

1. Introducción

La vulnerabilidad social refiere a “las características de una persona o grupo y su situación, que influyen en la capacidad de anticipar, lidiar, resistir y recuperarse del impacto de alguna amenaza” (Wisner, Blaikie, Cannony y Ian, 2004, p. 11). Diversos son los factores que inciden en la generación de situaciones de vulnerabilidad, debido a su carácter multidimensional y dinámico (Ibáñez Martín, 2018). En el caso concreto de la vulnerabilidad urbana, esta deriva de la exclusión residencial y laboral, que combinadas refuerzan y desencadenan otros factores inhibidores (Gómez, Gutiérrez y Ajá, 2014).

Por su parte, la energía es considerada como un bien social que permite satisfacer necesidades básicas y aumenta el nivel de bienestar de la población, y es esencial para los procesos de desarrollo e inclusión social (Guzowski, 2016). Por tanto, las privaciones en la dimensión energética son factores componentes y explicativos de situaciones de vulnerabilidad y exclusión (Ibáñez Martín, Guzowski y Maidana, 2019).

La pobreza energética puede considerarse como la falta de satisfacción de servicios energéticos esenciales para la vida humana, inducida por una falta de acceso, cantidad y calidad no sólo de energía sino también de equipamiento provocado por diversos factores, por ejemplo socioeconómicos (insuficiente nivel de ingresos, educación, etc.), geográficos (desconexión a la red), edilicios (tipo de construcción, aislación en aberturas, etc.) y culturales (preferencias por ciertas fuentes energéticas); que en última instancia repercute sobre el nivel de bienestar de los miembros del hogar (Ibáñez Martín, Zabaloy y Guzowski, 2019).

En la Argentina, según la Secretaría de Energía (2020), los servicios energéticos más relevantes en el sector residencial son la calefacción, la cocción de alimentos y el calentamiento de agua para higiene, que representan aproximadamente el 35 %, el 17 % y el 16 % del consumo total de energía, respectivamente.

A partir de la observación anterior, y los obstáculos evidenciados durante la política de electrificación a través de energías renovables más importante de la Argentina (Programa PERMER), este trabajo tiene por objetivo presentar la metodología y los aspectos sobresalientes de un proyecto de intervención basado en el diseño de una prueba piloto de implementación de colectores solares para calentamiento de agua sanitaria en poblaciones vulnerables.

La intervención incorpora como aspecto central la gobernanza local. En el marco de este trabajo, se entiende por gobernanza local un tipo particular de acción colectiva territorial cuyo eje está centrado en la construcción de nuevas modalidades de intervención y articulación más participativas y cooperativas entre los distintos actores e instancias institucionales, tanto formales como informales (Carmona, 2005). Lo anterior se traduce, en el contexto de la intervención, en una activa participación de stakeholders locales (por ejemplo, la Asociación Vicentina de Caridad y los beneficiarios). En particular, los beneficiarios de la intervención participan en la construcción, instalación y monitoreo de los equipos en lugar de ser meros usuarios.

La originalidad de la propuesta reside en múltiples cuestiones: por un lado, en la metodología de aplicación, en tanto que es una prueba piloto programada a partir de un ensayo controlado aleatorio; y, por otro lado, en la incorporación de la gobernanza local desde la fase inicial en el diseño de la intervención. A su vez, se toman en cuenta aspectos con el fin de evitar las dificultades que presentó el programa PERMER, explicitados en una sección de este trabajo.

La propuesta ha sido desarrollada para un barrio vulnerable de la ciudad de Bahía Blanca (provincia de Buenos Aires, Argentina), llamado “9 de Noviembre”. Debido a la relevancia significativa que tiene la gobernanza local, la propuesta no podría haber sido elaborada sin determinar el territorio de aplicación. Este aspecto no es limitante para su réplica en otros territorios y/o la ampliación de escala.

El trabajo se organiza de la siguiente manera: luego de esta breve introducción, en la sección segunda se presenta el concepto de pobreza energética y su vinculación con el concepto de vulnerabilidad social. En la tercera sección se discute acerca del rol de las energías renovables en el objetivo de aliviar la situación de pobreza energética, para América Latina y la Argentina. La propuesta de intervención es detallada en la cuarta sección: en una primera subsección, se explican el proyecto y el territorio; luego, se exponen los beneficios de aplicar una prueba piloto; y, en una tercera parte, se presentan la metodología de ensayos controlados aleatorios y las decisiones sobre detalles de su aplicación; finalmente, se enumeran las dificultades que presentó el PERMER y cómo se pretenden abordar en la intervención propuesta. Por último, se da lugar a las reflexiones finales.

2. Pobreza energética: conceptualización y su vinculación con la vulnerabilidad social

La pobreza es un concepto multidimensional, es decir, son diversas las dimensiones que intervienen en la generación de esta problemática. Las dimensiones ambiental y habitacional son centrales en los procesos de empobrecimiento de las poblaciones. En este sentido, para evaluar si una persona/hogar se encuentra en situación de pobreza se analizan las privaciones referidas a vivienda, acceso a bienes y servicios, como también las condiciones del ambiente. En este marco, la energía ha tomado relevancia en las mediciones de pobreza y ha emergido el concepto de pobreza energética.

Hacia 1980 el fenómeno era abordado desde el concepto de pobreza en combustible, y se clasificaba como pobres energéticos a aquellos hogares incapaces de afrontar el costo de combustible que satisficiera el confort térmico de sus miembros (Lewis, 1982, en García Ochoa, 2014). Asociando al nivel de gasto, Boardman (1991) consideraba que los hogares pobres son aquellos que destinan más del 10 % de su ingreso en mantener una calefacción adecuada. Esta última definición establece un umbral específico e incorpora el rol que desempeñan los artefactos en la definición del problema. Según García Ochoa (2014), estas definiciones consideran la energía como un bien de subsistencia, al igual que las concepciones que definen pobreza energética como la falta de acceso a la energía y en particular a la energía moderna y no contaminante, como la electricidad, el gas licuado del petróleo (GLP) y el biogás (PNUD, 2018, p. 52).

Algunos autores, agrupados en el enfoque consensual, consideran que el enfoque de subsistencia es limitado, dado que la satisfacción de necesidades energéticas es una cuestión social y está relacionada con otras necesidades. Bajo esta concepción, la pobreza energética se relaciona con niveles inadecuados de servicios energéticos, y sería generada por una combinación de factores como alto gasto en energía, ingresos insuficientes y artefactos ineficientes (Ibáñez Martín, Zabaloy y Guzowski, 2019).

Al igual que en el resto de los fenómenos sociales, al considerar la energía como un bien social el concepto de pobreza energética ha ido evolucionando e incorporando aspectos como la subjetividad y el espacio temporal. En este camino, Ibáñez Martín, Zabaloy y Guzowski (2019) definen así la pobreza energética:

La falta de satisfacción de servicios energéticos esenciales para la vida humana, inducida por una falta de acceso, cantidad y calidad de energía y equipamiento, lo cual es provocado por diversos factores, como por ejemplo socioeconómicos (insuficiente nivel de ingresos, precios energéticos, educación, etc.), geográficos (desconexión a la red), edilicios (tipo de construcción, aislación en aberturas, etc.) y culturales (preferencias por ciertas fuentes energéticas); que en última instancia repercute sobre el nivel de bienestar de los miembros del hogar.

La pobreza energética es considerada cuando se evalúan las privaciones ambientales o habitacionales, dependiendo del criterio del investigador. Estas últimas son factores explicativos de situaciones de vulnerabilidad social, entendida en el sentido planteado por Wisner, Blaikie, Cannony y Ian (2004, p. 11). Entonces, carecer de acceso a energía o tener acceso de baja calidad limita las herramientas de los hogares para enfrentar cambios, crisis y/o carencias en otras dimensiones relevantes. La pobreza energética condiciona el desempeño de los individuos en otras dimensiones de la vida social, lo que podría generar un proceso excluyente (Ibáñez Martín, 2018).

Dado que la pobreza energética es un determinante de situaciones de vulnerabilidad (Calvo et al., 2019), tratar la problemática desde el diseño de políticas tendrá efectos sobre la dimensión energética pero también sobre otras dimensiones que generan situaciones de vulnerabilidad y exclusión de las sociedades.

3. El rol de las energías renovables como herramienta para alivianar la pobreza energética

En líneas generales, la mejora en el acceso energético, independientemente de la fuente energética promovida, impacta positivamente en la reducción de la pobreza energética. Sin embargo, las fuentes renovables de energía revisten ciertas características que las convierten en un recurso fundamental para abordar la problemática. Este tipo de energías reduce los costos para la población energéticamente pobre (es decir, garantizan un acceso asequible a la energía) y, también, mejora la seguridad energética y el impacto medioambiental (Lee y Shepley, 2020).

Según IRENA (2017), las energías renovables son una parte fundamental y en constante crecimiento de la transformación energética global que el mundo está atravesando. Además, la agencia sostiene que aproximadamente el 60 % de la capacidad adicional de generación de electricidad necesaria para lograr el acceso universal en 2030 provendrá de soluciones no conectadas a la red, es decir, soluciones autónomas y mini-redes basadas en energías renovables. De acuerdo con la evidencia empírica, la energía renovable contribuye a reducir la pobreza energética (Masron y Subramaniam, 2019; McGee y Greiner, 2019; Sharma, 2018).

A modo de resumen, en la Tabla 1 se presentan los beneficios que generan las energías renovables, diferenciando la escala del impacto (microeconómico o macroeconómico) y la dimensión (ambiental, económica o social). Es importante destacar que todo beneficio a nivel microeconómico tiene incidencia a nivel macroeconómico.

Tabla 1

Resumen de los beneficios de las energías renovables por tipo de escala y dimensión

Fuente: elaboración propia

Se puede afirmar que las energías renovables impactan positivamente en la igualdad de género, ya que las mujeres se dedican habitualmente al trabajo doméstico, en especial en países en vías de desarrollo, y por lo tanto se ocupan de conseguir combustibles, como la leña, para el hogar. Esta tarea requiere entre 2 y 20 horas semanales. Por lo tanto, el costo de oportunidad de realizar dicha tarea suele ser la inasistencia a instituciones educativas o la falta de inserción en el mercado laboral (CAF, 2020). Esta tarea, además de demandar mucho tiempo, expone a las mujeres a un riesgo físico y de salud (CEPAL, 2020).

En América Latina y, específicamente, en la Argentina la presencia de barrios vulnerables que carecen de conexión a las redes de energía tradicionales, principalmente a las redes de electricidad y gas natural, es recurrente. En efecto, en la Argentina un 51 % de la población tiene acceso al servicio de gas por red, mientras que el resto utiliza gas licuado de petróleo, gas envasado o leña para cocinar (Carrizo Jacinto, Lorenzo y Gil, 2017). El consumo residencial de gas natural tiene un carácter termo-dependiente (Gil y Prieto, 2013) y se puede clasificar en consumo de base o consumo para calefacción. El de base está destinado a cocción y agua caliente sanitaria, y es relativamente constante a lo largo del año. Mientras que el consumo para calefacción varía ampliamente en un año, y es notablemente mayor en los meses de invierno (Carrizo Jacinto, Lorenzo y Gil, 2017). Dentro del consumo de base se incluye el consumo pasivo, que está dado por el consumo de mantenimiento de termotanques y pilotos de calefones asociados a los sistemas de calentamiento de agua, es decir, la llama piloto en los calefones o el consumo de mantenimiento en los equipos de acumulación de agua caliente o termotanques (Carrizo, Jacinto, Lorenzo y Gil, 2017).¹

Con respecto a las energías renovables, en la Argentina se han comenzado a promover desde hace aproximadamente dos décadas. Uno de los primeros antecedentes fue la ley 25.019, conocida como Régimen Nacional de Energía Eólica y Solar, en el año 1998. A lo largo de los años, esta ley ha sido reemplazada por otras; actualmente es la ley 25.191 (conocida como Ley Guinle) una de las más relevantes. Fue promovida en el año 2015 y estableció un esquema escalonado de cuotas de energías renovables en la generación eléctrica: 16 % para 2021 y 18 % para 2023, con la meta final del 20 % en 2025 (Zabaloy y Guzowski, 2018). En el marco de esta ley surgió el Plan RenovAR, que consiste en subastas de energía renovable en distintas rondas. Las empresas que ganan la licitación tienen garantizada la venta de su generación eléctrica a precio y condiciones determinados en los contratos (Ibáñez Martín y García Curtit, 2020). Bajo este programa, se han adjudicado un total de 4.466,6 MW de tecnologías renovables. Si bien los precios promedio para la generación varían por cada tecnología, en el caso de la eólica, solar y pequeñas centrales hidroeléctricas (PCH) los precios han sido menores con cada ronda (OLADE, 2019). Por su parte, también se creó el Mercado a Término de Energía Eléctrica de Fuente Renovable (MATER), a partir de la Resolución 281-E/2017. El MATER es un mecanismo de compra de energía eléctrica que permite la adquisición de energía eléctrica por libre acuerdo entre las partes para los Grandes Usuarios (con demandas de potencia iguales o mayores a 300 kW).

En consecuencia, en la Argentina se observa una tendencia creciente en la penetración de energías renovables, como también en el acceso a electricidad y cocción limpia. Así puede observarse en el Gráfico 1, en el que se presentan la evolución del acceso a la electricidad (% población total), la cocción limpia (% población total) y la participación de las energías renovables en la generación eléctrica (excluyendo a la hidroeléctrica). En particular, las energías renovables aumentaron su participación notablemente entre 2018 y 2020, pues pasaron de un 2 % a un 9 % de la generación eléctrica.

Gráfico 1

Evolución del acceso energético y de la penetración de energías en Argentina

Fuente: elaboración propia en base a datos de Banco Mundial

A pesar de la tendencia observada en el Gráfico anterior, es evidente que en la Argentina la penetración de las energías renovables aún está lejos de cumplir las metas establecidas en la ley 25.191 y que una proporción no despreciable de la población presenta dificultades para satisfacer sus servicios energéticos (más aún si se pudiera contemplar la población rural, sobre la cual se carece de estadísticas sistemáticas).

De lo aquí expuesto puede concluirse la importante oportunidad que la aplicación de energías renovables genera sobre las poblaciones que carecen de energía o tienen un acceso limitado, tanto a la energía en sí como a los artefactos para satisfacer los servicios energéticos. Este es el caso de la energía solar, que en América Latina ha estado orientada a la electrificación rural de sectores aislados (Bermann et al., 2003). Asimismo, las energías renovables podrían permitir que una comunidad o un individuo genere parte o toda la energía que consume. Esto implica un cambio de paradigma, en el cual las energías renovables no sólo constituyen una oportunidad para el ambiente sino también una herramienta de desarrollo en pos de la construcción de la soberanía energética (Bertinat, Chemes, y Arelovich, 2014). Alivianar la condición de pobreza energética de las poblaciones vulnerables es una condición necesaria para sobrepasar las situaciones de vulnerabilidad y exclusión, y para cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenible e incursionar en senderos de desarrollo inclusivo. En línea con esta cuestión, en el próximo apartado se presenta una propuesta de intervención en barrios vulnerables para aliviar la privación energética referida a agua caliente sanitaria.

4. Una propuesta de intervención en la población vulnerable: agua caliente sanitaria

Considerando las energías renovables como una herramienta relevante para aliviar situaciones de pobreza energética en poblaciones vulnerables, se propone una prueba piloto de intervención para satisfacer el servicio energético de agua caliente sanitaria en un barrio vulnerable (9 de Noviembre) de la ciudad de Bahía Blanca, provincia de Buenos Aires, Argentina.

La forma de intervención propuesta consiste en una prueba piloto, debido a los beneficios que este tipo de prácticas genera en diseño e implementación de políticas, y en la aplicación de la metodología de ensayo controlado aleatorio. Ambos aspectos serán explicitados en secciones subsiguientes. La originalidad de la propuesta se basa en la combinación de ambas estrategias.

La prueba piloto presentada, en el marco del proyecto “Energías renovables como herramienta de reducción de la pobreza energética. Una prueba piloto en barrios vulnerables de Bahía Blanca”, realizado por investigadores del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales del Sur (IIESS), la sede Regional de la Universidad Tecnológica Nacional (UTN-FRBB) y la Asociación Vicentina de Caridad, tiene como objetivo evaluar la incidencia de incorporar artefactos basados en energías renovables sobre el nivel de privación energética (y el nivel de bienestar de la población). En este caso, se analizará la implementación de colectores solares para satisfacer el requerimiento de agua caliente sanitaria.

La intervención se realizará en el barrio 9 de Noviembre, ubicado en la ciudad de Bahía Blanca, y su selección tiene tres fundamentos. En primer lugar, los investigadores han trabajado en el barrio en un proyecto previo, generando contacto con la comunidad y un relevamiento exhaustivo respecto de las condiciones socioeconómicas de la población. A su vez, con base en dicho relevamiento, las condiciones socioeconómicas del barrio permiten caracterizarlo como vulnerable y una proporción no despreciable de su población presenta privaciones energéticas. Por último, los integrantes han trabajado conjuntamente en el territorio mediante proyectos de carácter técnico para mejorar la calidad de vida de la población. Todas estas cuestiones facilitan el acceso a la comunidad y la realización del trabajo en campo, potencian los saberes y, se espera, propiciarán la aceptación de la comunidad respecto de la intervención tecnológica. Es importante aclarar que la factibilidad técnica del proyecto (incidencia solar en el barrio, la orientación que deben poseer los colectores solares, el tamaño de los colectores y demás) ha sido evaluada por el grupo técnico (constituido por los investigadores de UNT-FRBB.). Asimismo, se destaca que los colectores solares serán construidos a nivel local (entre los miembros del proyecto y los vecinos de la comunidad) con materiales nuevos y reciclados, los cuales se sustentarán con financiamiento recibido en el marco del proyecto.

El proyecto propone un plan de acción en cuatro etapas:

1. 1. Realizar un diagnóstico de las privaciones energéticas y estudiar la valoración de los hogares sobre los diferentes servicios energéticos, combinando técnicas de investigación cualitativas y cuantitativas (encuestas, grupos focales, ejercicios de experimentación, entre otros).

2. 2. Avanzar en la faceta técnica del proyecto. La colocación de los calefones solares será en un número determinado de viviendas del barrio, que serán las que reciben el tratamiento. Se dictarán talleres de construcción, capacitación para el mantenimiento y reparación de los artefactos, bajo una lógica de co-construcción (explicada en la próxima sección).

3. 3. Evaluar el impacto de la introducción de las tecnologías. Por un lado, se hará la evaluación técnica, cómo funcionan los artefactos, su durabilidad y los costos de mantenimiento. Por otro lado, se pretende analizar si la tecnología ha sido adoptada por los beneficiarios, si generó modificaciones de dinámicas de organización familiar y reducciones en el consumo de otras fuentes energéticas, y cuáles son las implicancias en cuanto al costo de oportunidad del tiempo, el estado de salud y reducción en el gasto de los hogares.

4. 4. En último término, se propone evaluar el impacto de políticas y tratamientos a partir de comparar los efectos entre el grupo que recibe el tratamiento y el grupo que no lo recibirá, pero cumple con las condiciones para recibir el tratamiento (grupo de control).

Para cumplimentarlo, se implementará un ensayo controlado aleatorio.

Más allá del objetivo de aliviar la pobreza energética, se espera la generación de otros beneficios sobre el nivel de vida de la población: desarrollo de habilidades de construcción y mantenimiento, promoción de la asociatividad entre vecinos, refuerzo de redes y lazos sociales, incorporación de la gobernanza local.

4.1. Caracterización del barrio 9 de Noviembre

El territorio en que se implementará la acción, 9 de Noviembre, se encuentra situado en el sector noreste de la ciudad de Bahía Blanca -sudoeste de la provincia de Buenos Aires, Argentina- (Figura 1). Bahía Blanca es clasificada como ciudad intermedia a partir de su nivel demográfico y sus dimensiones urbanas, como también por aspectos cualitativos basados en las funciones de mediación de la ciudad para con los diversos flujos que se establecen entre los espacios rurales y urbanos del área de influencia y territorios más alejados (Bellet y Llop, 2004; Urriza y Garriz, 2014). La ciudad depende económicamente de su puerto de aguas abiertas, las actividades industriales del polo petroquímico y su centro comercial intermedio (Gobierno Municipal de Bahía Blanca, 2020). La condición económica de la ciudad sigue los patrones nacionales (CREEBA, 2020). Respecto de las condiciones climáticas, según los datos del Servicio Meteorológico Nacional los valores medios de temperatura en el mes de enero son máxima de 31 °C y mínima de 16 °C; y en el mes de julio la máxima es de 14° C y la mínima, de 2° C (considerando información del período 1981-2010). A su vez, según el Weather Atlas, las horas promedio de sol o el promedio de insolación en el mes de enero es de 9,7 horas, mientras que en el mes de julio es de 3,6 horas, siendo estos meses los casos extremos en el año.

MAPA 1

Dicho barrio comprende una superficie estimada de 23 hectáreas (Kruger y Formichella, 2018). Las calles que delimitan el barrio son Parera, Punta Alta, Fragata Sarmiento y Los Naranjos. La delimitación sobre la calle Parera es orientativa y su población estimada es de 1767 personas (London et al., 2019).

Los inicios del barrio se remontan a la década de los noventa. El Registro Nacional de Barrios Populares (Registro Nacional de Barrios Populares, RENABAP, 2018) identifica 9 de Noviembre como barrio popular. Esto implica que, al menos, el 50 % de sus habitantes no posee título de propiedad de su terreno ni accede a dos o más servicios básicos (red de agua corriente, red de energía eléctrica con medidor o red cloacal).

Los hogares del barrio también muestran un reducido logro en otras dimensiones (ver Tabla 2). El 40 % presenta, al menos, una Necesidad Básica Insatisfecha (NBI). Esto incluye una vivienda precaria (11 %), hacinamiento (23 %) o instalaciones sanitarias inexistentes (31 %) (London et al., 2019). Estos niveles de privaciones son sustancialmente mayores a los observados en la ciudad de Bahía Blanca. Así, no se registraron en el muestreo de la ciudad hogares con privaciones en vivienda precaria o instalaciones sanitarias.

La elevada proporción de hogares con privaciones se torna más preocupante si se considera que los umbrales de privación utilizados para la identificación son conservadores: una vivienda precaria se refiere a locales no construidos para habitar o pensiones; hacinamiento implica la presencia de 4 o más personas por habitación; la dimensión de instalación sanitaria se refiere a la inexistencia de baño o inodoro.

Tabla 2

Indicadores de privación en 9 de Noviembre y Bahía Blanca

Fuente: elaboración propia en base a London et al. (2019)
Notas: a Proporción de hogares con privación.
b Proporción de personas de 20 años o más sin secundaria completa
c Proporción de personas de 25 años o más con educación terciaria o universitaria completa

La información sobre el grado de privación energética en la ciudad y en 9 de Noviembre es escasa. Esta falta de información es subsanada a partir de dos estrategias: un relevamiento propio realizado en 2016 (London et al., 2019) y entrevistas a referentes clave del barrio (vecinos y miembros de una ONG vinculada con él). Según estos resultados, la satisfacción de los servicios energéticos de cocción, calefacción y agua caliente sanitaria involucra diversas estrategias de abastecimiento: conexiones ilegales a la red de energía eléctrica y agua potable, uso de garrafas de gas y combustibles sólidos para cocción y calefacción.

La electricidad por red es la fuente de energía más utilizada, aunque su acceso es precario. Muchas conexiones son de tipo clandestino, lo cual implica ciertos problemas, como las sobrecargas a la red y los cortes de suministro. Dada la ausencia de conexiones a la red de distribución de gas natural y la falta de interés en su uso, la población utiliza Gas Licuado de Petróleo (GLP) envasado en garrafas, mayormente provenientes del plan de asistencia conocido como “garrafa social”. A su vez, la mayoría de los hogares cuenta con artefactos de calefacción o cocción como salamandras o fogones, que utilizan combustibles sólidos. En algunos casos se emplea leña y carbón, pero en otros se usan residuos, plásticos, gomas, telgopor, cartón, entre otros, lo cual genera graves consecuencias en la salud de las personas por los altos niveles de contaminación intrahogar (Smith, 2009). Por último, si bien el acceso a agua potable no involucra de manera directa a un servicio energético, es fundamental para el uso de agua caliente sanitaria. En el caso de este servicio, a pesar de la existencia de una red de agua potable en el barrio, es frecuente que los hogares accedan al servicio por conexiones informales y precarias, o no carezcan de conexión dentro del hogar.

De lo anterior se desprende que los hogares del barrio 9 de Noviembre experimentan múltiples privaciones simultáneas, viven en condiciones de vulnerabilidad y, una proporción no despreciable, padece pobreza energética.

4.2. Pruebas piloto: los beneficios de su aplicación

La realización de una prueba piloto implica la implementación del protocolo completo, pero en una escala menor. Esto permite validar el sistema de implementación y realizar los ajustes que sean necesarios (Secretaría de Energía, 2019), dado que al tomar un grupo pequeño de participantes se reduce el número de recursos necesarios para evaluar la efectividad de la propuesta. En la propuesta presentada, esto se traduciría en una reducción de los gastos asociados a los dispositivos a fabricar y colocar y, también, de los recursos humanos necesarios para llevar a cabo el estudio. A su vez, esta estrategia simplifica la tarea de recolección, procesamiento y análisis de la información al tomar sólo una parte de la población objetivo (Simón, 2011).

El desarrollo de la prueba piloto brinda la posibilidad de detectar inconvenientes en el proceso de transferencia tecnológica, lo que permitirá la realización de ajustes durante la etapa de intervención teniendo en cuenta las necesidades de los usuarios. De esta forma se evita el derroche de recursos que tales inconvenientes podrían implicar de implementarse la política directamente en una escala mayor (Stevens, Baker, Howell y Banzett, 2016). Por otro lado, la supervisión del uso del sistema in situ en pequeños grupos permitiría evaluar, en este caso, la existencia del capital humano necesario para comprender las instrucciones para su construcción y la posibilidad de mantener el equipo en funcionamiento luego del período de intervención (van Teijlingen y Hundley, 2001).

A su vez, la aplicación de una prueba piloto permite obtener información sobre la experiencia de las propias familias interactuando con el prototipo (Judson, Zirakbash, Nygaard y Spinney, 2019). Esto permitiría una valoración integral de la tecnología, e identificar y cuantificar los beneficios y los costos, tanto generados como evitados, que obtienen los usuarios por el uso del artefacto. Ambas categorías se pueden abordar desde una perspectiva amplia, considerando no sólo los beneficios y costos económicos sino también aquellos vinculados a la salud, seguridad y medio ambiente.

Se espera que la realización de la prueba permita evaluar la posibilidad real de implementación en una escala mayor y validar el protocolo propuesto. Sin embargo, algunos problemas pueden presentarse en la etapa de implementación a gran escala, que son propios del aumento en el número de participantes. Estos inconvenientes no podrán preverse en la prueba piloto y deberán evaluarse y solucionarse a medida que surjan.

A pesar de los beneficios que las pruebas piloto reportan, su aplicación no cuenta con gran cantidad de antecedentes. En la Argentina se encuentran algunos ejemplos referidos a energías renovables, aunque en su totalidad no están relacionados con la problemática de pobreza energética. En 2012, en el departamento de Caucete (San Juan) comenzaron las pruebas piloto de generación distribuida con el fin de evaluar el desempeño del sistema fotovoltaico (Rojas, 2012). En 2017 se instalaron paneles solares en dos estaciones del Metrobús de Ciudad Autónoma de Buenos Aires como prueba piloto para el proyecto de ley de Energía Distribuida (la sanción de la ley 27.424 tuvo lugar en 2017 y regula el Régimen de Fomento a la Generación Distribuida de Energía Renovable Integrada a la Red Eléctrica Pública), prueba extendida en 2019 mediante la incorporación de paneles en las 19 estaciones de trasbordo frente a las terminales de Retiro (Rocha, 2017, 2019). En 2018 Edenor (distribuidora de electricidad) llevó a cabo cuatro pruebas piloto para recopilar datos sobre la generación de energía renovable por parte de los usuarios de la red de distribución y la posibilidad de inyectar el excedente a la red, con el fin de mejorar su implementación y utilizar la información recabada en el diseño del marco regulatorio de la ley 27.424 (EDENOR, 2018). Asimismo, en el marco del “Programa Nacional de Etiquetado de Viviendas” se realizaron hasta el momento seis pruebas piloto (Secretaría de Energía, 2019). La primera experiencia de implementación de este sistema se realizó en Rosario, en 2017, con el objetivo de validar el procedimiento de cálculo establecido y el sistema de implementación planteado, y realizar los ajustes correspondientes. Posteriormente, durante 2018 y 2019, y con el objetivo de realizar los ajustes necesarios para contemplar las particularidades climáticas, socioeconómicas y de prácticas constructivas locales, se realizaron pruebas piloto en localidades de diferentes provincias del país.

Por todo lo mencionado, si bien existen antecedentes de implementación de pruebas piloto en el área energética, ninguna de ellas se encuentra vinculada al objetivo de aliviar la pobreza energética ni focalizada a nivel local en un barrio vulnerable. En consecuencia, el presente trabajo tiene el objetivo de avanzar en esa brecha de la literatura.

4.3. Ensayos controlados aleatorios: ¿en qué consisten y cuál es la ventaja de su utilización?

La intervención definida en este proyecto es implementada a partir de un ensayo controlado aleatorio (RCT, por sus siglas en inglés). Este método experimental es el estándar de referencia para la realización de inferencia causal entre un tratamiento y resultados de interés. En particular, permite superar la frecuente presencia de sesgo de selección en estimaciones generadas a partir de datos observacionales (Angrist y Pischke, 2009). El RCT logra una robusta identificación del escenario contra-fáctico —esto es, qué hubiera sucedido ante la ausencia del tratamiento— al considerar un grupo de control definido aleatoriamente (Duflo, Glennerster y Kremer, 2006). Reflejando estas potencialidades, la implementación de ensayos controlados aleatorios se ha vuelto más frecuente, en los últimos años, entre investigaciones interesadas en evaluar el impacto de programas en países en desarrollo (Duflo, Glennerster y Kremer, 2006). En este sentido, el Premio Nobel de Economía fue otorgado, en 2019, a Abhijit Banerjee, Esther Duflo y Michael Kremer por su enfoque experimental en el análisis de la pobreza global (Real Academia de Ciencias de Suecia, 2019).

A pesar de lo anterior, la implementación de ensayos controlados aleatorios representa una reducida proporción de los trabajos que analizan el impacto de programas y políticas de diversa índole. La principal limitación radica en el elevado costo que supone la implementación de este tipo de intervenciones. Por ello, este trabajo contribuye en el diseño (y posterior implementación) de una intervención experimental innovadora sobre la dimensión energética en poblaciones vulnerables.

En este contexto, la intervención propuesta seguiría la planificación que se detalla a continuación. Dado el universo de hogares localizados en el barrio, en la primera etapa se procede a realizar un relevamiento de los hogares -mediante entrevistas al jefe de hogar-, incluyendo aspectos de calidad de la vivienda, acceso a servicios, educación, ingresos y estrategias de desarrollo y organización del hogar. Esto permite conocer las condiciones pre-tratamiento e identificar a la población objetivo. Serán parte del ensayo aquellos hogares que no cuenten con ningún tipo de dispositivo para calentar agua dentro del hogar (calefones de cualquier tipo y termotanques).

En la siguiente etapa, el tratamiento (instalación de calefones solares) es asignado al grupo de referencia. El grupo control no recibe la intervención en esta etapa. La selección de ambos grupos, tratamiento y control, es realizada aleatoriamente dentro de la población objetivo. Para ello se agrupan los hogares de acuerdo con la terminación del número del documento de identidad (par o impar) de sus respectivos jefes de hogar. Una vez determinados ambos grupos, se asigna cada uno al grupo control o tratamiento mediante un sorteo. Esto asegura una doble aleatorización de los hogares para conformar la muestra. En la Argentina, el número de documento de identidad es asignado, a cada persona, al nacer y no depende del mes, día ni lugar de nacimiento. Por esto, se espera que este mecanismo sea verdaderamente aleatorio y no correlacione con otros factores relevantes y, además, permita un razonable balanceo entre ambos grupos.

El inicio del tratamiento estaba previsto para junio de 2020, aunque los plazos se vieron modificados por la situación de público conocimiento y las medidas respectivas a la pandemia COVID-19, siguiendo las normativas establecidas por Decreto de Necesidad y Urgencia del Gobierno Nacional. Transcurridos 90 días desde el inicio del tratamiento, se realiza el segundo relevamiento de hogares. Aquí se incluyen, únicamente, los hogares que participan del ensayo (grupo control y tratamiento). Adicionalmente, durante el tratamiento se prevé la realización de talleres quincenales con los hogares de ambos grupos a los efectos de monitorear la utilización y funcionamiento de los dispositivos. Esto también permite un mejor control de potenciales cambios en las condiciones socio-económicas de los hogares participantes (cambio en la organización familiar, higiene personal, presencia de enfermedades por contaminación intrahogar, cambios en hábitos de limpieza del hogar, cambios en estrategias de cocción, calefacción y calentamiento de agua para otros usos, entre otros).

En efecto, luego de un período de intervención de tres meses, es posible construir un panel de hogares con ambos grupos (tratamiento y control) e información pre y pos-tratamiento. Con esta información se utiliza la siguiente estrategia empírica (Twisk et al., 2018):

donde el subíndice i denota cada uno de los n hogares, j denota la pertenencia al grupo control (0) o tratamiento (1). Así, es el resultado de interés para el hogar i perteneciente al grupo j luego del tratamiento (1). Tratamiento_ij es una variable dicotómica que toma valor 1 en caso de que el hogar i pertenezca al grupo tratamiento y 0 en los demás casos. y_ij0 es la medición de las variables de interés para el hogar i del grupo j pre-tratamiento (0). es el término del error del modelo.

Los resultados de interés incluyen: escala de satisfacción con la vida del jefe de hogar (variable categórica desde 1 —para nada satisfecho— a 5 —completamente satisfecho—), escala de salud auto-percibida, lavado de manos e higiene personal (frecuencia semanal). En todos los casos se espera un Importar imagen coeficiente positivo y significativo en caso de que el tratamiento haya sido efectivo.

Algunas consideraciones adicionales deben ser realizadas. En primer lugar, previamente a la implementación del tratamiento, se desarrollan talleres con los vecinos del barrio en los cuales se les informa sobre el estudio, y se le brindan instrucciones para un correcto uso de la tecnología y la recolección de datos. Estas actividades tienen lugar en forma previa a la asignación de los hogares al grupo control o tratamiento y, por ende, aseguran una amplia participación.

En segundo lugar, lógicamente surgen cuestionamientos éticos respecto de este ensayo controlado aleatorio. Esto incluye: la pérdida de bienestar relativo de los hogares del grupo control (en relación con el grupo tratamiento); la no provisión a todos los hogares de un tratamiento que, en el peor de los casos, no genera efectos positivos (a diferencia de los ensayos médicos, en los cuales el tratamiento puede tener consecuencias adversas); y el potencial daño a hogares no participantes del ensayo. El daño a terceros se refiere al hecho de que una amplia reducción en las privaciones de los hogares del barrio (como en el acceso a servicios básicos) podría devenir en un cambio en la categorización del barrio; por ejemplo, de barrio popular a barrio. Esto, a su vez, puede generar una pérdida de beneficios colectivos (subsidios estatales) que perjudicaría especialmente a aquellos hogares del barrio que no participaron del ensayo.

En relación con los primeros dos cuestionamientos, este ensayo contempla extender el tratamiento al grupo control si, luego de analizar los resultados, se comprueba su efectividad. La potencial existencia de externalidades (daño a terceros) parece poco probable, dada la existencia de múltiples privaciones simultáneas y generalizadas en los hogares, y que la intervención tendrá baja escala. Además, los organismos como el RENABAP no consideran, al evaluar calidad de vida en los barrios, la presencia de dispositivos como calefones. De cualquier modo, es importante que los participantes estén informados de estas consideraciones.

4.4. Aprendiendo de las dificultades del PERMER

En Argentina una de las políticas públicas diseñadas a nivel nacional para mejorar el acceso energético de la población vulnerable, y por lo tanto aliviar la situación de pobreza energética, fue el Proyecto de Energía Renovable en el Mercado Eléctrico Rural (PERMER), principalmente orientado a energía solar y eólica. Comenzó en el año 1999 con el objetivo de resolver las necesidades de abastecimiento eléctrico a los pobladores rurales, ubicados en zonas rurales alejadas o de difícil acceso a las fuentes de energía convencionales (que requieren del uso de grandes redes de transmisión), y de provisión de agua caliente, cocción y calefacción en establecimientos públicos de las mismas características (MINEM, 2020).

Si bien el programa generó resultados positivos en materia de acceso energético de la población rural, tuvo una serie de inconvenientes.² Diversos estudios dedican sus esfuerzos a evaluar los resultados y limitaciones del proyecto (Best, 2011; Cadena, 2006; Garrido, Lalouf y Thomas, 2012; Rojas e Ibáñez Martín, 2016; Schmukler y Garrido, 2016; Zabaloy, 2016), que pueden sintetizarse en los siguientes aspectos:

1. 1. Proceso de transferencia tecnológica de tipo top-down y como un conjunto cerrado de acciones: falta de incorporación de los usuarios en el proceso de transferencia tecnológica, es decir, omisión de la gobernanza en la programación e intervención. Según Schmukler (2019), los procesos de este tipo se denominan top-down, ya que se encuentran guiados por una institución con jerarquía institucional y estatal, y a paquete cerrado. De este problema se desprenden otros inconvenientes que enfrentó el PERMER, como la falta de: diagnósticos a partir de talleres y grupos focales, mediadores sociales, incorporación de saberes previos de la comunidad y capacitación para el mantenimiento de la tecnología.

   Esta metodología conduce a una falta de coordinación entre los problemas que los programas intentan aliviar y las dificultades técnicas que se enfrentan (Thomas, 2012; Rojas e Ibáñez Martín, 2016).

2. 2. Escasa actividad de evaluación y monitoreo: no se detectaron los problemas que surgieron luego de la implementación de la tecnología.

3. 3. Limitación del alcance de los servicios energéticos y tipo de servicios satisfechos: el PERMER consistió, principalmente, en la instalación de paneles solares para iluminación, a pesar de ser un servicio energético relativamente menos valorado por la comunidad y que representaba apenas el 2 % de los usos energéticos de los hogares hacia 2005 (Ibáñez Martín, Guzowski y Maidana, 2019).

Por todo lo mencionado, la intervención propuesta en Bahía Blanca adopta una concepción del proceso de transferencia como co-construcción. La co-construcción pretende promover la interacción entre diversos actores (la comunidad del Barrio 9 de noviembre, los miembros de la ONG, los docentes y alumnos de las dos universidades, etc.), cada uno de los cuales, con sus propios conocimientos y hábitos, aporta para construir el conocimiento en torno a la tecnología que se quiere incorporar (Vercelli, 2010). Los procesos que incorporan el objetivo de co-construir pretenden adicionar y valorar los saberes múltiples que aportan los actores locales en una interacción cognitiva plural. Así, los beneficiarios de la política son incluidos cognitivamente desde el inicio del proceso, lo que logra como resultado mayores grados de autonomía y aprehensión de la tecnología (Peyloubet, 2019).

La gobernanza local toma un rol central en la prueba piloto propuesta, en la que la programación de la intervención se realizó a partir de la interacción entre la comunidad que será objetivo de la política, las instituciones que llevarán a cabo el desarrollo técnico, el soporte económico y la evaluación, y la organización que trabaja con la comunidad. En este sentido, se destaca el rol mediador social de la ONG que participa del proyecto, que ya ha forjado sus relaciones de proximidad con la comunidad y generado los vínculos de confianza que facilitan la inserción de la tecnología y de los equipos de trabajo en el campo.

Con el propósito de reducir el riesgo de rechazo a la tecnología, se propone la realización de talleres para capacitar a los usuarios en la construcción, mantenimiento y reparación del artefacto (co-construcción). Adicionalmente, el equipo técnico realizará el monitoreo de los artefactos durante un año posterior a la instalación. En este sentido, la propuesta pretende aliviar la privación energética de la población, pero también considera el impacto (y los efectos derrame) sobre el nivel de bienestar. En el mismo sentido, la lógica de co-construcción conlleva el compromiso previo por parte de las familias en la recolección de materiales reciclables (botellas, caños de PVC, protector aislante, etc.) necesarios para el artefacto que instalarán en sus hogares. De esta manera, en algún punto se logra fortalecer el compromiso y el proceso de co-construcción, ya que no existe una relación unilateral: ambas partes deben proveer materiales. Los procesos que revisten estas características suelen denominarse bottom-up, porque parten desde la comunidad y tienen una lógica ascendente participativa (Mota, 2020; Palacios y Estrada, 2020).

Finalmente, según información provista por la ONG, el servicio energético de agua caliente sanitaria es ubicado en el segundo nivel de relevancia por los vecinos del barrio 9 de Noviembre. Por ello, se espera que el problema de focalización no se presente en esta intervención. De todas formas, es dable destacar que esta primera acción tiene por objetivo identificar otras privaciones energéticas y extender la intervención utilizando otros artefactos (el equipo técnico del proyecto se encuentra en el desarrollo de prototipos de cocinas solares).

Por todo lo mencionado, el proyecto se basa en un enfoque participativo, es decir que se incluye un conjunto de dispositivos, estrategias, técnicas y herramientas que no se pueden reducir a participación ciudadana ni a participación social (Montes y Monreal, 2019). Al mismo tiempo, es importante considerar no sólo la metodología en sí, sino también el enfoque o paradigma (Ferrándiz, Gutiérrez y Prieto, 2019). En otras palabras, pueden convivir metodologías cualitativas o cuantitativas; no obstante, para ser un enfoque participativo debe incorporarse a los actores sociales en todo el proceso. Según Ferrándiz, Gutiérrez y Prieto (2019), lo fundamental es tener en cuenta para qué y por qué se utiliza una metodología en particular.

En resumen, incorporar los aprendizajes de una política de gran incidencia (PERMER) en la planificación y aplicación de una prueba piloto pretende disminuir el riesgo de que los problemas se repliquen. A pesar de que el PERMER fue implementado en poblaciones rurales y el presente proyecto sobre población urbana, los aspectos hasta aquí mencionados son relevantes en ambos contextos. En este sentido, es dable destacar dos cuestiones: la realización de pruebas piloto permite diagnosticar y detectar los problemas a menor escala, lo que reduce los costos de los errores de implementación y diagnóstico. Además, la incorporación de la comunidad y la gobernanza local en el proceso de definición del problema, planteo de la solución e implementación se convierte en un factor central si se quieren evitar los problemas descritos en este apartado y pensar en políticas que tengan el verdadero objetivo de incluir a poblaciones con privaciones energéticas.

5. Reflexiones finales

El aporte fundamental del presente trabajo se sustenta en el aspecto innovador, dentro de un proyecto de alcance más general y con diversos objetivos, de la aplicación de un ensayo aleatorio controlado en pruebas piloto. Adicionalmente, se incorpora el testeo de una tecnología basada en energías renovables y adaptada (por su diseño) a la factible reducción de pobreza energética en sectores vulnerables. Si bien el uso de colectores solares no garantiza una cobertura total del uso energético de agua caliente sanitaria para la población, ya que depende de la radiación solar, su ventaja radica en el bajo costo de su construcción e instalación, y resuelve parcialmente una necesidad relevante para el bienestar de la población bajo estudio.

La revisión de literatura referida a ensayos aleatorios permitió detectar múltiples aspectos positivos de su aplicación, al igual que la implementación de pruebas piloto. A su vez, el estudio sobre las dificultades, errores y aciertos de experiencias previas de políticas de transferencia tecnológica en entornos similares (mayormente el PERMER) supone la ventaja de una mayor previsión y control de los resultados a obtener.

Así, el mérito que demuestra la propuesta metodológica innovadora de evaluación y la enmienda de errores detectados previamente obtendrán como resultado más relevante la reducción de posibilidades de aparición de “nuevos” obstáculos en el desarrollo del proyecto. Sin embargo, se reconoce que pueden surgir problemas, que deberán ser subsanados en pos de la futura aplicación generalizada del proyecto. En este último sentido, como futura línea de investigación se plantea la posibilidad de evaluar la aplicación de otras tecnologías similares en una escala territorial superior y, en este caso, debatir las implicancias a nivel de política pública.

A modo de síntesis, en el diseño del proyecto se destacan aspectos positivos, como el uso de fuentes renovables, la captación de la gobernanza local y lo novedoso del enfoque metodológico. Adicionalmente, en el abordaje de un servicio energético específico (agua caliente sanitaria) se evidencia la posibilidad de aplicación de una política no sólo energética, sino también social y económica, fundamentada en el efecto derrame que generan las múltiples interconexiones entre pobreza energética y otras privaciones relevantes.

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Notas

Recepción: 10 Diciembre 2021

Aprobación: 13 Abril 2022

Publicación: 01 Junio 2022

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